征地拆迁领域最高法案例系列之二十三：以信访形式处理履责申请时，当事人起诉期限的起算时点如何认定

来硕律师按：当事人向行政机关提出履行法定职责申请时，经常会遇到行政机关将申请事项转信访处理，并以信访形式作出答复书。在此情况下，当事人对行政机关履责之诉起诉期限的起算时点该如何计算呢？今天我们可以通过下面这则最高院案例共同了解一下。

裁判要点：当事人提起诉讼，请求确认区政府和镇政府不履行补偿（赔偿）安置职责的行为违法，并判令区政府和镇政府对当事人进行补偿（赔偿）和安置，系履行职责之诉，起诉期限应当从区政府和镇政府作出答复之日起计算。镇政府和区政府分别作出信访事项处理意见书和信访事项复查意见，系以处理信访事项的形式对当事人的申请进行了答复，对其申请不予支持，该处理结论对当事人的权利义务有实际影响，因此，本案应当以信访事项复查意见书的作出时间作为起诉期限的起算时点。
案号：（2020）最高法行再22号
裁判文书：
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘良珍，女，1957年12月3日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市庐阳区濉溪路295号。
法定代表人：陈伟，该区人民政府区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省合肥市庐阳区大杨镇人民政府，住所地安徽省合肥市四里河路35号。
法定代表人：高久春，该镇人民政府镇长。
再审申请人刘良珍因诉安徽省合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）、安徽省合肥市庐阳区大杨镇人民政府（以下简称大杨镇政府）不履行法定职责一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖行终69号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申8289号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
刘良珍向安徽省合肥市中级人民法院诉称，2004年3月，刘良珍的房屋和厂房在没有任何依据的情况下，被非法强拆强征，至今没有得到依法合理补偿。为维护自己的合法权益，刘良珍于2017年8月28日通过中国邮政EMS向庐阳区政府邮寄了《依法补偿（赔偿）和安置申请书》，要求庐阳区政府履行法定职责，具体为：1.依法返还刘良珍的房屋；2.请求依据宪法和土地管理法等给予安置和补偿。2004年政府强拆刘良珍的房屋455.84平方米，实际安置了110平方米，还欠345.84平方米房屋和土地没有安置。庐阳区政府收到刘良珍申请后，怠于履行其法定职责，且错误地将应履行的法定职责作为信访进行处理。后大杨镇政府向刘良珍出具《关于刘良珍信访事项受理告知书》。2017年11月16日，大杨镇政府向刘良珍作出了大信字〔2017〕68号《关于刘良珍信访事项处理意见书》。刘良珍对该信访处理意见不服，向庐阳区政府申请复查，庐阳区政府于2018年1月31日作出庐访查字〔2018〕5号《关于刘良珍信访事项的复查意见》。刘良珍认为，庐阳区政府将其应履行的法定职责作为信访事项处理，严重违法。大杨镇政府无视法律法规和事实，对刘良珍申请政府处理的事项，违法地作出信访答复。请求法院：1.确认庐阳区政府和大杨镇政府不履行《依法补偿（赔偿）和安置申请》法定职责的行为违法；2.判令庐阳区政府和大杨镇政府对刘良珍房屋和土地被强拆和征收进行合法合理的补偿（赔偿）和安置；3.本案诉讼费用由庐阳区政府和大杨镇政府承担。
庐阳区政府答辩称，庐阳区政府对刘良珍提交的《依法补偿（赔偿）和安置申请书》己作出处理，且本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。庐阳区政府在收到刘良珍提交的《依法补偿（赔偿）和安置申请书》后，依法转办至信访部门处理。2018年11月8日，大杨镇政府作出大信字（2017）68号《关于刘良珍信访事项处理意见书》，刘良珍对处理意见不服，向庐阳区政府申请复查，庐阳区政府于2018年1月24日作出庐访查字（2018）5号《关于刘良珍信访事项的复查意见》，认为刘良珍的诉求不符合政策和法律规定，不予支持，并向刘良珍明确对复查意见不服的救济途径和救济方式。现该信访事项已终结。根据《信访条例》第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。庐阳区政府不是案涉项目的拆迁人，不是本案的适格被告。城市森林公园重点工案程项目是合肥市委市政府为加快现代化大城市作出的重大决策。该项目的拆迁人是合肥城建投资控股有限公司，不是庐阳区政府。庐阳区政府未作出任何行政命令、决定或以其他方式委托任何单位对涉案项目范围内的土地、房屋及附属物进行征收和拆迁。庐阳区政府不是本案的适格被告，应当驳回刘良珍的起诉。
大杨镇政府答辩称，大杨镇政府对刘良珍提交的《依法赔偿（补偿）和安置申请》己依法作出答复，且该《依法赔偿（补偿）和安置申请》不属于大杨镇政府的法定职责。2018年11月8日，大杨镇政府针对刘良珍的《依法赔偿（补偿）和安置申请》作出大信字（2017）68号《关于刘良珍信访事项处理意见书》。刘良珍对该处理意见不服，向庐阳区政府申请复查，庐阳区政府于2018年1月24日作出庐访查字（2018）5号《关于刘良珍信访事项的复查意见》，确认刘良珍的诉求不符合政策和法律依据，不予支持。并向刘良珍明确对复查意见不服的救济途径和救济方式。现该信访事项己终结。因刘良珍的《依法赔偿（补偿）和安置申请》系其个人诉求，不属于一级政府的法定职责，刘良珍诉请确认大杨镇政府不履行《依法赔偿（补偿）和安置申请》法定职责的行为违法，没有任何事实和法律依据。刘良珍在案涉项目中已经依政策获得安置补偿。其未签《拆迁安置补偿协议》系因其对安置补偿的标准要求过高，其诉求没有法律及政策依据。依[2002]195号《合肥市城市房屋拆迁补偿补助标准》规定的相关补偿补助标准，刘良珍及其丈夫瞿德良（其二子瞿强、刘兵随婆婆杨志英安置）应安置房屋面积100平方米，实际安置房屋面积135平方米（从其姐姐刘良英处调25平方米，从其婆婆杨志英处调10平方米），刘良珍已实际分得与上述面积相符的安置房屋。截至2007年12月31日，刘良珍户应领取租房补助费52200元、搬家费400元，该费用均由刘良珍本人领取。之后，刘良珍因获得安置房屋，不再符合上述费用的发放条件。在庐访查字（2018）5号《关于刘良珍信访事项的复查意见》中，庐阳区政府也明确告知其诉求无法得到满足的原因，并让其及时办理结算等手续，而刘良珍至今未与相关部门进行结算。故刘良珍的第二项诉请，同样没有任何事实与法律依据。请求法院驳回刘良珍的全部诉请。
安徽省合肥市中级人民法院一审认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之目起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，根据刘良珍、庐阳区政府和大杨镇政府所举证据及刘良珍起诉状和庭审陈述，刘良珍最迟于2004年即已知晓其房屋和土地被征收，刘良珍于2018年7月9日提起本案诉讼，显已超过起诉期限，且无正当理由。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，裁定驳回刘良珍的起诉。
刘良珍不服，提起上诉。安徽省高级人民法院二审认为：为督促公民、法人或者其他组织尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定性，行政诉讼规定了起诉期限制度。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，刘良珍提出了两项诉讼请求，即“1、确认庐阳区政府和大杨镇政府不履行《依法补偿（赔偿）和安置申请》法定职责的行为违法；”和“2、判令庐阳区政府和大杨镇政府对刘良珍房屋和土地被强拆和征收进行合法合理的补偿（赔偿）和安置。”根据刘良珍诉称以及其一审庭审述称，其最迟于2004年即已知晓其土地被征收、房屋被拆除，因此，刘良珍于2018年7月9提起本案的第二项诉讼请求显然早已超过法定起诉期限。刘良珍向庐阳区政府、大杨镇政府申请履行补偿（赔偿）和安置法定职责，并以庐阳区政府、大杨镇政府不履行法定职责为由提出的第一项诉讼请求，实质上仍是为了解决补偿安置或赔偿问题。如果当事人均采取此种迂回方式规避起诉期限，将使法律规定的起诉期限制度失去意义，明显不符合立法本意。因此，刘良珍对补偿安置或赔偿行为的起诉期限届满后，在无其他法定事由的情况下，申请庐阳区政府、大杨镇政府履行补偿（赔偿）和安置法定职责，又以庐阳区政府、大杨镇政府不履行法定职责为由提起本案诉讼，亦不符合受理条件。综上，一审裁定驳回刘良珍的起诉并无不当。刘良珍的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
刘良珍不服上述裁定，向本院申请再审称：庐阳区政府于2018年1月31日作出复查意见，对刘良珍的诉求不予支持，刘良珍于同年7月9日提起诉讼未超出法定起诉期限。对刘良珍进行房屋和征收土地进行补偿安置是庐阳区政府、大杨镇政府的法定职责，其具有被告主体资格。庐阳区政府、大杨镇政府将刘良珍的申请作为信访事项处理，属于行政不作为。请求撤销一、二审裁定，并对案件进行实体审理。
本院经审理查明，大杨镇政府作出的《关于刘良珍信访事项处理意见书》的结论为：刘良珍反映的房屋拆迁安置、土地被征补偿均依据政策给予处理，但刘户未及时结算。至于刘良珍反映的宅基地补偿款和房屋“拆一还一”的诉求，无政策及法律依据，不予支持。庐阳区政府作出的《关于刘良珍信访事项的复查意见》，其结论与上述处理意见书的结论一致。
本院认为，本案的焦点问题为：刘良珍的起诉是否超过起诉期限。根据刘良珍、庐阳区政府、大杨镇政府在一审中的诉称及答辩意见，各方均认可，对刘良珍向庐阳区政府提交的《依法补偿（赔偿）和安置申请》，大杨镇政府、庐阳区政府通过作出信访事项处理意见书、信访事项复查意见的方式，已作出答复、处理。大杨镇政府认为刘良珍已经获得安置补偿，刘良珍的诉求没有事实和法律依据。庐阳区政府还认为，刘良珍信访事项已终结，信访复查行为，不属于行政诉讼受案范围，庐阳区政府也不是本案适格被告。刘良珍申请再审的主要理由是，庐阳区政府、大杨镇政府将其履行补偿安置职责申请作为信访事项处理错误，请求责令依法履责。本院认为，刘良珍提起本案诉讼，请求确认庐阳区政府和大杨镇政府不履行补偿（赔偿）安置职责的行为违法，并判令庐阳区政府和大杨镇政府对刘良珍进行补偿（赔偿）和安置。本案系履行职责之诉，起诉期限应当从庐阳区政府和大杨镇政府作出答复之日起计算。大杨镇政府和庐阳区政府分别作出信访事项处理意见书和信访事项复查意见，系以处理信访事项的形式对刘良珍的申请进行了答复，对其申请不予支持，该处理结论对刘良珍的权利义务有实际影响，因此，本案应当以信访事项复查意见书的作出时间即2018年1月31日作为起诉期限的起算时点。刘良珍于2018年7月9日提起诉讼，未超过起诉期限。一、二审法院认为刘良珍最迟于2004年即已知晓其土地被征收、房屋被拆除，并以此为由认定其起诉超过起诉期限，属于适用法律错误，应当予以纠正。
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省高级人民法院(2019)皖行终69号行政裁定；
二、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行初169号行政裁定；
三、指令安徽省合肥市中级人民法院审理本案。
审判长　　聂振华
审判员　　袁晓磊
审判员　　李小梅
二〇二〇年三月三十日
法官助理   朱瑞强
书记员   冯琦洺